Глава 6 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА - Феликс Шамхалов Теория Государственного Управления www lekcii in ua Предисловие

Глава 6 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА


Из предыдущей главы очевидно, что механизм и ап­парат государственного управления составляют становой хребет любого государства. В то же время существует категория людей, профессионально под­готовленных для реализации функций государствен­ного управления, —- это государственные служащие, или государственные чиновники, которые в совокуп­ности составляют персонал механизма и аппарата государства.

^ Общая характеристика института государственной службы


Можно без преувеличения сказать, что работники механизма и аппарата государства, или государственные служащие, пред­ставляют само государство. Их профессиональное мастерство, честность, преданность как своему делу, так и основополагаю­щим принципам, ценностям и целям государства во многом оп­ределяют жизнеспособность и эффективность функционирова­ния всей системы государственного управления, ее качественные характеристики. Государство, взятое само по себе, — это некая абстракция, безличное начало. Во многом его делают тем, чем оно в реальной действительности является, люди, которые при­водят в движение его безличные механизмы, вселяют в них дух, придавая им вполне осязаемые формы и очертания.
Поэтому любые сколько-нибудь радикальные социально-эко­номические и политические реформы не могут быть эффектив­ными без соответствующей перестройки системы государствен­ного управления. Ее эффективность, в свою очередь, во многом зависит от системы подготовки, подбора и расстановки кадров государственных служащих всех уровней. Немаловажное место здесь занимают вопросы оптимального состава, структуры и
318
^ Глава в. Государственная служба
штатного расписания чиновников государственного аппарата, управления персоналом государственных учреждений. Необхо­димо отметить также то, что, поскольку кадры государственных служащих, непосредственно выполняющих функции государст­венного управления, рекрутируются из числа граждан данного государства, в значительной степени от состояния человеческого потенциала общества зависит качество персонала органов госу­дарственной власти и местного самоуправления.
Осуществление власти выступает как особая деятельность, требующая высокого профессионализма, глубоких и обширных знаний в той сфере общественной жизни, которая служит для конкретного субъекта управления объектом управления. Инте­рес представляет тот факт, что многие должности в органах госу­дарственного управления большинства индустриально развитых стран занимают лица, имеющие экономическое, юридическое и политологическое образование.
Поэтому неудивительно, что во всех индустриально развитых странах столь большое значение придавалось и придается про­фессиональной подготовке и переподготовке государственных служащих. Более того, эта проблема составляет интегральную часть государственной политики. Во второй половине XIX в. в Англии, Франции и Пруссии был осуществлен комплекс адми­нистративных реформ, направленных на профессионализацию государственных служащих, ослабление непосредственного вли­яния на них сугубо политических, идеологических и иных фак­торов, не имеющих прямого отношения к профессиональному уровню работников. Государственные служащие выделились в относительно независимый общественный класс.
При таком положении в государственных, политических, а также в научных кругах большинства стран уже в XIX в. зрело осознание необходимости создания системы учебных заведений и институтов, призванных обеспечить подготовку кадров про­фессиональных государственных служащих, в задачу которых входит управление экономическими, социальными, культурны­ми, политическими и иными проблемами.
В первые десятилетия XX в. в США предпринимались далеко идущие усилия по практической реализации этих теоретических построений. Так, была создана целая сеть частных учреждений,
319
^ Феликс Шамхалов. Теория государственного управления
главная задача которых состояла в организации исследований форм и путей усовершенствования системы функционирования муниципальных органов власти, используя последние достижения социальных наук. Постепенно изучение и преподавание системы государственного управления стали частью учебных программ в ведущих университетах стран Запада. Важным шагом в данном на­правлении явилось основание в 1916 г. в Вашингтоне Р. Брукинг-сом первого научно-исследовательского института систем правле­ния (Institute of Government Research). Вскоре аналогичные институты появились во многих европейских странах.
Эти тенденции можно продемонстрировать на примере третьей республики во Франции, где установилась система рекрутирова­ния служащих госаппарата, которое осуществлялось при помощи многочисленных конкурсов. Каждое министерство и каждое адми­нистративное учреждение самостоятельно проводили отбор среди желающих поступить на службу. При этом оценивались способнос­ти и моральный облик кандидатов в соответствии с ведомственным духом, этическими принципами, господствующими в его стенах. Подготовка к конкурсным экзаменам на высшие административ­ные посты осуществлялась в «Свободной школе политических наук». В довоенный период там обучалось подавляющее большин­ство сотрудников так называемых больших государственных кор­пусов — финансовых инспекторов, государственных советников, дипломатов, префектов, служащих счетной палаты и т.д.
Описывая эту ситуацию, Г. Люти подчеркивал, что крупные чиновники во Франции являли собой «высшую и саморекрути­рующуюся группу, невосприимчивую к политическому вмеша­тельству, не отвечающую ни за что вне своей иерархии; скалу, против которой бессильны все политические бури; совершенно закрытую систему «мандарината», слой, который даже в соци­альном отборе воспроизводит сам себя. Кастовый дух этой груп­пы, чувство принадлежности к элите воспитывается с детства в закрытых «больших школах», которые готовят для администра­тивной карьеры. На приемных экзаменах, установленных выс­шей бюрократией, абитуриенты должны прежде всего продемон­стрировать свое стремление войти в касту»1. В настоящее время
1 Lutic G. The Public Personell System //Public Adminstration Review. 1975. V 35. P. 27.
320
Глава 6. Государственная служба
в индустриально развитых странах создана и действует широкая сеть образовательных и научных учреждений, центров, учебных заведений, которые под патронажем государства занимаются разработкой проблем развития и совершенствования государст­венной службы, организацией исследований по усовершенство­ванию структуры и функционирования государственных и му­ниципальных органов власти. В эти программы входят, как правило, курсы по теории и практике государственного управле­ния, государствоведению, праву, проблемам принятия полити­ческих решений, управления государственными финансами, го­сударственными предприятиями, развитию человеческих ресурсов и т.д.
Специальность «public administration», т.е. «государственное администрирование», существует во многих университетах За­падной Европы и США. К примеру, в Американском универси­тете функционирует Школа проблем государственного управле­ния (The School of Public Affairs). В этом отношении ключевую роль играют крупные университетские центры и специально со­зданные для этой цели колледжи и высшие учебные заведения.
Одним из последствий такого развития событий явилось не­уклонное увеличение, с одной стороны, численности государст­венных служащих, или корпуса чиновников, с другой стороны — повышение их качественного состава. В итоге само делопроиз­водство в государстве было поставлено на профессиональную ос­нову.
Теория и практика государственного управления представля­ет собой важную и престижную научную и образовательную дис­циплину, занимающую достойное место в системе социальных и гуманитарных наук. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что государство уделяет большое внимание научной разра­ботке ключевых проблем теории и практики государственного управления и системе подготовки кадров государственной служ­бы. Очевидно, что необходимо самым тщательным образом про­анализировать и использовать мировой опыт в этом отношении.
Аналогичные процессы имели место и в России. В последние десятилетия XIX — начале XX в. в результате развития капита­лизма и осуществления целого комплекса реформ здесь утверж­дались новые критерии и правила отбора и рекрутирования кад-
21 - 2187 " 321
^ Феликс Шамхалов. Теория государственного управления
ров чиновников. Однако в период советской власти, особенно в первые десятилетия, верх одержали иные принципы, согласно которым на первое место ставились не столько профессиональ­ные качества работника, сколько его политическая и идеологи­ческая благонадежность, преданность режиму.
Что же представляют собой государственная служба и госу­дарственные служащие?
Государственная служба — это специальный институт, при­званный реализовывать властные полномочия государства. Сле­дует отметить, что в отечественной политологии и правоведчес-кой литературе нет единого мнения о государственной службе и государственных служащих. Как считает, например, В.Д. Граж­дан, носителями полномочий государственных органов являют­ся высшие должностные лица, относящиеся по российской клас­сификации к категории А, а задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе исполнения ими своих полномочий1. По мнению Г.В. Атаманчука, «государственная служба существует не только и не столько для «обеспечения ис­полнения полномочий государственных органов», а для того, чтобы таким образом и так исполнять полномочия государствен­ных органов, чтобы полностью осуществлялась социальная сущ-ность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан»2. С этой точкой зрения, предусмат­ривающей, что государственный служащий не просто исполни­тель указаний сверху, а активный участник реализации функций государства, согласен В.Л. Романов. Согласно его мнению, все институты государства следует рассматривать в качестве элемен­тов государственной службы, следовательно, президент страны, председатель правительства, министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности, являются государст­венными служащими. Такое понимание, утверждает Романов, «позволит решить многие проблемы, в частности обеспечить действенность государственного права, призванного защищать
1 ^ Гр а ж дан В Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. М., 1997. С. 10.
2-Атаманчук Г.В. Методологические предпосылки концепции государственной службы Российской Федерации//Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997. С. 27.

322


Глава 6. Государственная служба
интересы граждан и национального сообщества, осуществлять реальный социальный контроль над властными структурами»1.
Однако здесь явно упускают из виду тот факт, что государст­венные служащие являются исполнителями, проводниками в жизнь основополагающих политических решений, принимаемых высшим политическим руководством страны, которое несет юридически-правовую, моральную, политическую ответствен­ность за эти решения. В этом отношении президента страны, ру­ководителей правительства, высших судебных органов, руково­дителей и депутатов парламента и т.д. никак нельзя назвать просто государственными служащими, хотя они и работают для государства, во имя государства и от имени государства (об этих различиях подробнее см. гл. 3).
В этом отношении более приемлемой представляется точка зрения Е.В. Охотского, согласно которой государственная служ­ба есть «разновидность труда в системе органов государственной власти, заключающаяся «в практическом осуществлении госу­дарственных функций работниками государственного аппарата», нацеленного на создание благоприятных условий для реализа­ции здоровых интересов, законных прав и свобод граждан, их безопасности и достойной жизни; решение социальных задач го­сударства; производство государственных социальных услуг; снижение негативных последствий возникающих в обществе конфликтов».
Следует отметить также отличие государственных чиновни­ков от менеджеров частных компаний. Оно состоит в том, что в своих действиях они руководствуются законами и постановле­ниями, смысл которых не всегда четко и ясно сформулирован. Цели и задачи государственных ведомств определяются высши­ми государственными инстанциями — главами государств и пра­вительств, законодательным собранием, а на министерском уровне — главой и коллегией данного министерства. Поскольку эти инстанции должны учитывать интересы и чаяния самых раз­личных категорий населения, то цели и задачи формулируются в понятиях, которые могут устраивать всех, кому они адресованы. Как правило, эти понятия характеризуются двусмысленностью и
1 Романов В.Л. Время качественного скачка//Вестник Российской академии наук. 1999. Т. 69. № 4. С. 356-357.
21* " 323
Феликс Шамхалов, Теория государственного управления
неопределенностью. Это, к примеру, «повышение благосостоя­ния народа», «социальные гарантии», «достойные жилищные ус­ловия», «социальная рыночная экономика» и т.д. Они с трудом поддаются оценке, поскольку не имеют общих стандартов изме­рения. Соответственно их реализацию разные люди могут оцени­вать по-разному. В то время как для одних результаты могут показаться отличными, у других они могут вызвать глубокое ра­зочарование. Очевидно, что все это открывает перед чиновника­ми широкие возможности для трактовки поставленных целей и задач в угодном для них духе.
Но нельзя забывать, что в конечном счете эффективная реа­лизация любых целей, задач и программ зависит большей частью от тех, кто воплощает их в жизнь. Это, как правило, государст­венные чиновники среднего звена. В качестве примера того, как самые, казалось бы, благие программы и законы при саботаже этой категории чиновников могут завершиться провалом и фор­менным крахом, можно привести историю восхождения и падения правительства социалистов во главе с С. Альенде в Чили 11 сен­тября 1973 г.
Иное положение складывается в частных корпорациях, в сфере бизнеса. Для них не составляет труда сформулировать и определить свои задачи и цели. Дело в том, что эти цели и зада­чи, например разработка и создание производственных линий, а также маркетинг произведенной продукции, прямо не связаны с социально-политическими вопросами. Когда люди, имеющие от­ношение к частному бизнесу, оперируют такими выражениями, как «объем производства», «чистая прибыль», «валовые прода­жи», «курс акций», «процентные ставки» и др., они хорошо по­нимают друг друга. Эти категории гораздо более доступны оцен­ке, чем, скажем, «повышение благосостояния народа» или «достойные жилищные условия».
Как представляется, государственная служба — это професси­ональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посред­ством исполнения комплекса обязанностей и полномочий, кото­рыми наделена соответствующая государственная должность в конкретном государственном органе. Федеральный закон «Об
324
^ Глава 6. Государственная служба
основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 2) определяет государственную службу как деятельность по обеспе­чению исполнения полномочий государственных органов. Можно сказать, что когда речь идет о государственной службе, то имеются в виду публично-правовые отношения, в соответст­вии с которыми работающий в аппарате государственного управ­ления находится на службе не только в соответствующем госу­дарственном органе, но и в государстве в целом. Государственная служба призвана обеспечить формирование властно-управлен­ческих взаимоотношений между государством и обществом, го­сударственным органом и теми объектами управления, которые находятся в его ведении. Как отмечал Г.В. Атаманчук, «схемати­чески в системе нижеследующих элементов: «государство — сис­тема государственных органов — государственный орган — госу­дарственная должность — государственный служащий — гражданин — общество — государство» государственная служба связывает государственную должность... государственного слу­жащего... и гражданина»1.
Государственная служба должна быть не неким конгломера­том или арифметической суммой разнообразных, изолирован­ных друг от друга государственных органов и обслуживающего их персонала, а единой, целостной, основанной на общих прин­ципах и установках и служащей всему государству системой, об­ладающей соответствующей организационной структурой. Госу­дарственная служба основывается, создается и функционирует на общих началах для всех ее видов, хотя каждый из них имеет отличительные особенности, касающиеся вопросов не только ор­ганизации, но и правового регулирования. Главная цель государ­ственной службы состоит в обеспечении реализации всего объе­ма полномочий государственного аппарата. Поэтому различные подразделения государственной службы не противоречат друг другу, а дополняют друг друга. Иначе говоря, государственная служба — важный социальный институт, без которого невозмож­но не только нормальное функционирование, но и само сущест­вование государства.
1 ^ Атаманчук Т.Е. Указ.соч Гл. 11.
Феликс Шамхалов. Теория государственного управления
Государственную службу осуществляет особая категория людей, профессионально подготовленных для этой цели и наде­ленных особыми полномочиями, правами и ответственностью. Она в значительной степени обеспечивает органическое единст­во политической системы, государства, государственного аппа­рата, гражданского общества и рядовых граждан государства. С данной точки зрения государственная служба выполняет свои функции не от имени какой-либо группы, организации, партии или отдельно взятого государственного органа, а от имени и по поручению государства в целом. Государственная служба — это служба государству и обществу, во имя государства и общества и от имени государства и общества.
Персонал государственного управления классифицируется по различным критериям: по административно-правовым — представители власти, должностные лица, технические исполни­тели; по функциональным — руководители, специалисты, техни­ческие исполнители. Должностные лица, как правило, подразде­ляются на руководителей конкретных государственных органов, исполнителей конкретных функций и специальных уполномочен­ных представителей власти. Персонал включает также катего­рию обслуживающих работников, выполняющих вспомогатель­ные материально-технические и иные действия по обеспечению исполнения государственных должностей, обслуживанию инфор­мационных процессов и другой деятельности государственных органов. По мнению некоторых исследователей, их работа носит скорее инженерно-технический, производственный, социально-обслуживающий, нежели собственно управленческий, характер. Центральный элемент персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности и обозначаемые понятием «кадры государственного управления». Они осуществляют функции управления по поручению и от имени государства.
Многофункциональность государственных органов предпо­лагает выделение различных подвидов государственной службы. Структурная дифференциация и специализация государствен­ной службы по предмету ведения определяются многообразием и разнообразием выполняемых ею государственно-управленчес­ких задач и функций. Дифференциация и специализация обеспе-
326
^ Глава 6. Государственная служба
чивают основу для разделения государственной службы на виды. По мнению В.А. Козбаненко, выделяются виды, подвиды и видо­вая структура государственной службы. В научной литературе для классификации этих видов используются следующие при­знаки:
профессиональная специализация и особенности предмета ведения;
функциональная роль в процессе государственного управ­ления;
сфера деятельности и компетенция;
правовое положение (статус) в системе государственной власти1.
Но в силу целого комплекса причин — многообразие видов государственных органов, неодинаковость их статусов, дублиро­вание выполняемых ими задач, функций, полномочий — не пред­ставляется возможным найти некий единый критерий, позво­ляющий сколько-нибудь четко разграничить особенности и специфику государственной службы по видам.
Государственная служба имеет многоплановую структуру, конкретные очертания которой определяются типом государст­венного устройства (федеративное, унитарное) и функциональ­но-видовыми особенностями деятельности государственных ор­ганов. Поскольку государственная служба не ограничивается только центральным управлением, а имеет несколько ступеней, то в федеральном государстве она разделяется на федеральную, субъектов и муниципальную службы.
Виды государственной службы различаются в зависимости от полномочий, компетенций, предметов ведения и функций соот­ветствующих государственных органов. В соответствии с госу­дарственными органами, осуществляющими государственное управление, государственная служба Российской Федерации, например, подразделяется на президентскую, включающую, ес­тественно, прежде всего самого президента, Администрацию президента, в том числе аппараты Совета Безопасности, пред­ставителей президента в семи федеральных округах, Управле­ние делами президента; парламентскую с аппаратами палат Фе-
1 Козбаненко В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации//Государство и право. 1998. № 12. С. 38.
327
Феликс Шамхалов. Теория государственного управ ъения
дерального Собрания РФ — Совета Федерации и Государствен­ной Думы и аппаратами законодательных собраний субъектов Федерации; правительственную, включающую аппарат прави­тельства и аппараты правительств субъектов Федерации, а также исполнительную, являющуюся частью правительственной и включающую федеральные органы исполнительной власти и ор­ганы исполнительной власти субъектов Федерации, регулирую­щие различные сферы жизни общества: социальную (Минкуль-туры, Минтруд, Минобразования, Госкомспорт России и др.), хозяйственно-экономическую (Минэкономразвития, Госкоми­мущество, Минфин России и др.), производственную и иную ин­фраструктуру (Минтранс, Госкомсвязи, Минтопэнерго, Гос­комстат, Госкомитет по жилищной и строительной политике, Комитет по машиностроению, Федеральная служба по телевиде­нию и радиовещанию России и др.), сельское хозяйство (Мин-сельхоз, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству) России и т.д.
По принципу разделения власти различается государствен­ная служба представительной (законодательной) власти, назы­ваемая парламентской; исполнительной власти, называемая пра­вительственной и судебной (или судебно-правоохранительной) службой. По выполняемым функциям можно говорить о граж­данской государственной службе, осуществляемой органами за­конодательной, исполнительной и судебной власти; военной, специализированной государственной службе, выполняемой в так называемых административных органах.
Согласно Закону РФ «О воинской обязанности и военной службе» военная служба рассматривается как особый вид феде­ральной государственной службы РФ, хотя и отличается по ряду критериев от гражданской государственной службы. Военная и правоохранительная службы по ряду признаков отличаются от гражданской и характеризуются особыми условиями труда, свя­занными с профессиональной спецификой; служебными обязан­ностями, предусматривающими защиту жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности материальных ценностей граждан; на­личием особых принципов поощрения и дисциплинарных нака­заний; особыми условиями и порядком поступления на службу и ее прохождения; ношением форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутикой.
328
^ Глава 6. Государственная служба
Выделяется специализированная государственная служба, предназначенная для реализации государственными служащими с соответствующей профессионально-образовательной и про­фессиональной специализацией особых функций в зависимости от полномочий, компетенций и функциональных особенностей соответствующего государственного органа. К этому виду госу­дарственной службы относятся дипломатическая, налоговая, правозащитная, финансово-кредитная, таможенная, избиратель­ная и др. Правоохранительная и военная государственные служ­бы во многих отношениях близки и имеют общую специфику. Об этом свидетельствует, например, тот факт, что офицеры, на­ходящиеся на службе во внутренних войсках и выполняющие правоохранительные функции, имеют статус военнослужащих. Такой же статус имеют государственные служащие правоохра­нительных органов, занимающие соответствующие должности в органах милиции и службе безопасности.
Очевидно, что каждый вид государственной службы имеет собственную территорию, на которую распространяются его компетенции и в пределах которой она выполняет свои функции. Если общегосударственная, или федеральная, служба охватыва­ет всю территорию страны, то служба среднего уровня — терри­тории соответствующих областей, краев, провинций, штатов, зе­мель, субъектов федераций и т.д.
Как уже отмечалось, политическая и особенно властная сфера характеризуется иерархической структурой. Поскольку государ­ственное управление связано с реализацией власти, оно также имеет иерархическую структуру. Естественно, то же самое верно и в отношении государственной службы. По этому принципу можно говорить о государственных служащих высшего, среднего и низшего уровней. Сама собой разумеется подчиненность чи­новников среднего звена высшим чиновникам, а низшего звена — чиновникам среднего уровня.
Естественно, эти принципы регулируются соответствующим законодательством. В этой связи нелишне отметить, что важной составной частью государственного управления является зако­нодательное и нормативно-правовое регулирование самой госу­дарственной службы и ее персонала.
329
^ Феликс Шамхалов. Теория государственного управления
В странах Запада иерархическое разделение труда между раз­личными уровнями властной системы и органами государствен­ного управления, формы и методы рекрутирования чиновников государственной службы, их статус, права и обязанности посте­пенно получили законодательное закрепление.
Одной из первых стран, которые пошли по пути принятия подобных законодательных актов, стали США, где в 1883 г. был принят так называемый Закон о гражданской службе, получив­ший по фамилии инициировавшего его сенатора название Закон Пендльтона. Главное значение этого закона состояло в том, что он по сути дела положил начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Вместо так называемой системы раздела добычи, которая гос­подствовала в стране со времен президента Г. Джексона (1828-1836) и предусматривала раздел государственных должностей среди членов победившей на очередных выборах партии, новый закон вводил новую иерархию должностей, основанную на лич­ных заслугах, опыте и профессиональной компетенции претен­дента на ту или иную должность. Немаловажное значение имело и то, что закон предусматривал заполнение штата государствен­ных служащих путем проведения открытых конкурсных экзаме­нов, а также введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников, что, в свою очередь, делало их пол­ностью зависимыми от государственной власти.
Вслед за США почти во всех развитых в социально-экономи­ческом и политическом отношении странах был принят ком­плекс законодательных актов, регламентирующих компетенцию, прерогативы и круг функций различных государственных орга­нов и должностных лиц. Все это имело целью систематизацию, укрепление и упорядочение деятельности и функций государст­венного аппарата.
Между государственными служащими и служащими частно­го сектора существуют определенные различия. Раньше, вплоть до 60-70-х годов, в большинстве стран статус и престиж государ­ственных чиновников считались более высокими, чем менедже­ров в бизнесе. Их положение было более стабильным, они бы­стрее продвигались по иерархической лестнице.
330
^ Глава 6. Государственная служба
Постепенно эти различия ослабели, происходит сближение статуса работников государственного и частного секторов. В этом многие исследователи усматривают основную тенденцию развития института государственной службы. Так, более высо­кие оклады в бизнесе постепенно стали фактором, снижающим значимость этих различий. Ореол, окружавший государствен­ную службу, начал исчезать уже после Первой мировой войны. Возрастала стабильность статуса менеджера, особенно на верши­не иерархической пирамиды. Так называемые дополнительные блага, которыми пользовались чиновники, распространились и на частный сектор. Пенсионная система в некоторых частных компаниях сейчас лучше, чем в госаппарате, они порой предо­ставляют своим управляющим длительные оплачиваемые отпус­ка. Эти и другие факторы в совокупности привели к ослаблению в среде высшего чиновничества культа государства, к размыва­нию понятия «общее благо», ликвидации водораздела между го­сударственной и частной сферами.
В процессе постоянного перемещения служащих между биз­несом, политической сферой, администрацией госаппарата и го­сударственным сектором формируется ядро правящей элиты, включающей людей, которые свободно переходят от командных ролей в одной из господствующих иерархий к подобным же ролям в другой иерархии или совмещают ключевые посты в раз­ных сферах.
Важное различие в положении государственных служащих и служащих частного сектора состоит также в том, что в большин­стве индустриально развитых стран закон лишает государствен­ных служащих права участвовать в забастовках, демонстрациях и других акциях политического характера. В идеале речь идет по сути дела о деполитизации и деидеологизации государственного аппарата. Во Франции, например, государственный чиновник имеет право на политическую деятельность только в нерабочее время. Один высокопоставленный служащий следующим обра­зом сформулировал этот принцип: «Государственный служащий имеет право разделять любую политическую философию только в том случае, если его размышления о политике ограничены суб­ботами и воскресеньями, ц.он должен оставлять свои идеи дома, когда идет на службу в понедельник».
331
^ Феликс Шамхалов. Теория государственного управления
Но современные реалии весьма далеки от этого идеала. В частности, общественное мнение изменяется в сторону смягче­ния существующих ограничений на участие государственных служащих в политической деятельности. Наблюдается тенден­ция к постоянному росту числа государственных служащих, объ­единенных в профсоюзы и разного рода ассоциации. В настоя­щее время в профсоюзы организовано свыше четверти служащих государственных учреждений США. Зачастую служащие госу­дарственных учреждений более не принимают с покорностью ус­ловия работодателей. Профсоюзы государственных служащих не только выдвигают традиционные требования об увеличении за­работной платы, но и ставят вопросы обеспечения соответствую­щих условий труда, четко фиксированной продолжительности рабочего времени и объема нагрузок, упорядочения процедуры продвижения по службе и права на участие в обсуждении проек­тов реорганизации структуры государственного аппарата и даже в разработке государственной политики. Многие профсоюзы го­сударственных служащих открыто нарушают судебный запрет на проведение забастовок. Бастуют учителя, служащие коммуналь­ного хозяйства, полицейские и др. Имеет место увеличение числа трудовых конфликтов среди государственных служащих1.
Надо признать, что управление персоналом государственной службы — явление сложное и слабоизученное. Здесь субъектом управления выступает руководитель органа государственной власти, а объектом — кадровый персонал данного органа. О том, какое большое значение придается проблеме управления персо­налом в России, свидетельствует тот факт, что в ст. 5 Федераль­ного закона «О государственной службе» обозначены 12 принци­пов государственной службы. Ниже приведены те из них, которые относятся к проблемам управления персоналом:
равный доступ граждан к государственной службе в соответ­ствии со способностями и профессиональной подготовкой;
единство основных требований, предъявляемых к государст­венной службе;
профессионализм и компетентность государственных служа­щих;
1 Public Workers and Public Unions. Englewood Cliffs, 1972. P. 101.
332
Глава 6. Государственная служба
гласность в осуществлении государственной службы;
ответственность государственных служащих за подготавли­ваемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежа­щее исполнение должностных обязанностей;
внепартийность государственной службы.
стабильность кадров государственных служащих в государст­венных органах и др.
Речь идет об установлении четких и строго определенных принципов и норм организации и функционирования всей сис­темы государственной службы, о законодательном обеспечении защиты прав и интересов индивидуальных государственных слу­жащих, поскольку без этого невозможно нормальное, эффектив­ное функционирование данного важнейшего звена системы госу­дарственного управления. Большое значение имеет четкое и ясное формулирование конституционно-правового поля, в кото­ром обозначены права и обязанности как самого государства, так и государственных служащих.
Государственная служба в плане нормативно-правового регу­лирования опирается на соответствующие нормы международ­ного, конституционного, гражданского, административного, тру­дового, финансового, уголовного и других отраслей права, сформулированные прежде всего в принятой в 1978 г. междуна­родной Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе и в Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе. На этих же принципах основываются Федеральный закон «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации», другие федеральные законы Российской Федерации, касающиеся государственной службы, и прежде всего основные начала организации и функционирования аппа­рата органов государственной власти и государственной службы в нем, сформулированные в Конституции РФ.
Естественно, что правящие круги, заинтересованные в сохра­нении статус-кво, делают все от них зависящее, чтобы руководя­щие посты в государстве занимали обеспеченные лица, не допус­кающие каких бы то ни было пертурбаций в обществе. Поэтому определяющую роль при найме на государственную службу, осо­бенно в ее высшие и средние эшелоны, играют элитные группы.
333
^ Феликс Шамхалов. Теория государственном управления
Констатируя этот факт, германский исследователь Р. Вильден-ман пришел к выводу, что «в настоящее время ФРГ — «элитист-ское государство», степень легитимизации правительства зави­сит от его репутации среди элитистских групп»1.
Как отмечал американский исследователь Дж. Коэн, руково­дители обеих политических партий США — республиканской и демократической, — придя к власти, предпринимают все усилия, «чтобы выдвигать на посты членов кабинета людей с репутацией убежденных защитников социальных, экономических и полити­ческих устоев американского общества. Таких кандидатов они подбирают в высших слоях американского общества, которые полностью удовлетворены существующими порядками»2.
Продолжая эту мысль, Дж. Коэн утверждал, что по целому ряду причин талантливые и незаурядные люди по сути дела ли­шены возможности занимать высшие государственные должнос­ти. По его словам, президенты и партийные боссы, «понимая, что подобные люди, попав в Белый дом, при случае могут обратиться с этой высокой трибуны с призывом к реформам и далеко иду­щим социальным переменам, превратить их посты в символ этих перемен, неизменно стремились поселить в Белом доме людей, о переменах не помышлявших. Не случайно поэтому как прези­дентами, так и их советниками чаще всего становились люди за­урядные, если судить о них не по степени их успеха в жизни, а но уму, т.е. принимая во внимание уровень их интеллекта, образова­ния, государственной мудрости и политических способностей»3. Этому, как считал Коэн, не противоречит тот факт, что некото­рые члены кабинета придерживались и продолжают придержи­ваться более или менее либеральных взглядов, не по всем вопро­сам имеют одинаковые точки зрения. Многие из них на протяжении всей истории страны были и являются юристами, потому что последние чаще других «чтят священное право собст­венности и социально-экономический порядок, основанный на этом праве»4.
1 Wildenmann R. Positional Elites andParty System, in the FRG//PaperPrepared for
the XIV World IPS A Congress. L, 1988. P. 4-5.
2 Cohen J.E. The Politics of the U.S. Cabinet: Representation in the Executive Branch,
1789-1984. Pittsburgh, 1988. P. 7.
3 Ibid. P. 8.
4 Ibid. P. 98.

05102005-urok-4-shag-5-ritualnaya-i-abstraktnaya-magiya-urok-1-tema-znakomstvo.html
0511-obshie-problemi-narodonaseleniya-predislovie-170-metodicheskie-ukazaniya-172.html
051110-oya-duhin-nn-penzina-tyu-zheleznaya-2009-profilakticheskaya-i-klinicheskaya-medicina.html
05112016bezformataruingushetiya-desyatke-regionov-pobeditelej-olimpiadi-po-yazikam-narodov-respublik.html
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат