Государственные программы поддержки и развития металлургического комплекса - Россия на мировом рынке металлургической продукции

Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат
Реферат

1.2. Государственные программы поддержки и развития металлургического комплекса



Государственные усилия в сфере развития производства и экспорта металлургической продукции носят комплексный характер и подразделяются на меры универсального (общеэкономического) характера, направленные на поддержку экспорта, и отраслевые программы.

Универсальные меры поддержки, в целом, доступны всем предприятиям вне зависимости от отраслевой специализации и делятся на финансовые и нефинансовые. К финансовым относятся предоставление государственных гарантий, кредитование экспорта, государственное финансирование участия в зарубежных выставках и ярмарках, возмещение экспортерам части затрат на уплату процентов по кредитам, страхование экспортных кредитов и инвестиций и пр. К нефинансовым - меры по снятию торговых ограничений и улучшении условий доступа товаров на зарубежные рынки, организационно-техническая помощь, информирование и консультирование, работа торговых представительств и пр.

Наиболее высоким эффектом рычага обладают финансовые меры. Однако, металлургия (за исключением производства специальных сталей) не включена в списки приоритетных отраслей ни на предоставление финансовой поддержки Внешэкономбанка8, ни на страхование экспортных кредитов от политических и предпринимательских рисков ОАО «Российское агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций»9. Кроме того практика возмещения экспортерам части затрат на уплату процентов по кредитам становится потенциально опасной в условиях членства в ВТО, т.к. считается запрещенной экспортной субсидией и влечет за собой применение компенсационных пошлин странами-импортерами.

Ввиду большого значения металлургии для экономики России государственная поддержка через отраслевые программ развития осуществляется с начала 90-х годов. После распада СССР разрушились производственные цепочки, связывавшие отечественные металлургические предприятия с источниками сырья и полуфабрикатов из бывших союзных стран, резко уменьшились объемы внутреннего рынка, упали показатели эффективности производства, из-за расформирования контролирующих и надзорных органов стандарты качества временно престали быть обязательными к соблюдению, а практически полное отсутствие государственного регулирования внешней торговли и высокий уровень коррупции в этой сфере помогали экспортировать все, что можно было вывезти из страны. От таких перемен страдали, в первую очередь, потребители металлопродукции, вынужденные импортировать необходимые им товары. Поэтому целью первого нормативно-правового акта в этой сфере (Постановление Правительства РФ от 12.05.1992 N 306 "О мерах по стабилизации работы металлургической промышленности Российской Федерации") было не на развитие отрасли, а скорее на ее сохранение. Чтобы оценить насколько критической была сложившаяся ситуация, нужно обратить внимания на некоторые формулировки, которыми пользовались законодатели для установления сроков выполнения необходимых действий. Так органы исполнительной власти, например, должны были «в пятидневный срок обеспечить завершение работы по заключению договоров на поставку предприятиям металлургической промышленности коксующихся углей»10, «в двухнедельный срок разработать и утвердить порядок взаимных расчетов»11 и «разработать и представить в первом полугодии 1992 г. (Постановление вступило в силу 22 мая 1992г.) программу первоочередных мер по реконструкции и техническому перевооружению предприятий черной и цветной металлургии на 1992 - 1995 годы, обратив особое внимание на ускоренное развитие сырьевой базы отрасли и производства наиболее эффективных видов металлопродукции, закупаемых в настоящее время по импорту»12

Постановлением предусматривались экономическое стимулирование повышения объемов производства по сравнению с 1991 г. и соблюдения приоритетности поставок по внутриотраслевой кооперации, возможность внутриотраслевого и межотраслевого зачета задолженности, временная либерализация инвестиционного режима с предоставлением государственных гарантий по инвестиционным проектам.

Из инструментов регулирования экспорта в Постановлении использовалось снижение объемов экспортных квот на лом и отходы и введение экспортных квот на сырье с одновременным приведением экспортных таможенных пошлин в соответствии с принципом обратной эскалации (чем ниже степень переработки товара, тем выше ставка), что ограничивало отток сырья и стимулировало экспорт продукции более высоких степеней переработки. Несмотря на то, что законодатель не ставил перед собой цель развития экспорта (скорее, напротив, насыщение внутреннего рынка) именно это Постановление можно считать наиболее значимым в сохранении и последующем наращивании экспортного потенциала отрасли.

Также именно это Постановление создало условия для открытия российскими металлургическими предприятиями мощностей за рубежом в рамках производственно-технической кооперации, одобрив предложения ОАО «ММК» и ОАО «НЛМК» по перекату горячекатаной рулонной стали в холоднокатаный лист и обнулив для этих предприятий вывозные пошлины на продукцию для переработки.

Рациональное распределение сфер ответственности органов исполнительной власти в сфере поддержки металлургической отрасли способствовало успешной реализации мероприятий, обозначенных в Постановлении, и превратило его (с изменениями, внесенными 21 марта 1996 г.) в систему мер по развитию отрасли.

Благоприятная конъюнктура на внутреннем и внешнем рынках, а также привлеченные инвестиций позволили российской металлургии в конце 90-х годов наращивать объемы производства по 10-17% в год13, но уже в 2001г. российские металлурги испытывать затруднения в сбыте своей продукции вследствие падения потребления металла внутри страны и ограничений доступа на внешние рынки. Из-за необдуманной ценовой политики российских металлургов многие государства ввели ограничительные меры в отношении для российского экспорта, а на оставшихся открытыми обострилась конкуренция из-за наращивания Китаем объемов поставок своей продукции. Чтобы падение объемов сбыта не привело к сворачиванию производств, была разработана первая отраслевая программа развития – «Комплекс мер по развитию металлургической промышленности России на период до 2010 года», утвержденный Распоряжением Правительства от 05.09.2002 г. № 1228-р. Несмотря на то, что приоритет сбыта по-прежнему был на внутреннем рынке, этот документ можно считать первой отраслевой программой развития экспорта, так как в условиях ограниченной емкости внутреннего рынка дальнейшее развитие отрасли требовало создание условий для успешной интеграции ее в мировой рынок металлопродукции14. Среди задач этого акта (модернизация отрасли, санирование рынка, повышение производительности, инвестиционной привлекательности, внедрение ресурсосберегающих технологий) значились также «проведение активной экспортной политики» и «поэтапная интеграция России в мировой рынок металлопродукции»15. Из мер, включенных в Комплекс, наибольшее благоприятное влияние на экспорт металлопродукции оказали стимулирование НИОКР, внедрения их результатов на производстве и поощрение импорта высокотехнологичного оборудования для технического перевооружения отрасли благодаря снижению импортных пошлин на него. Среди негативных моментов - декларировавшаяся помощь государственных органов в поиске рынков сбыта металлургической продукции свелась к редким ярмаркам и выставкам.

Также Комплекс предполагал использование мер защиты внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции и помощь государства в защите экономических интересов российских экспортеров путем устранения дискриминационных мер, применяемых зарубежными странами. На практике это ограничилось закреплением в Законе «О таможенном тарифе» №5003-1 от 21 мая 1993 возможности применения специальных защитных мер «как ответной меры на дискриминационные и иные действия, ущемляющие интересы Российской Федерации, со стороны других государств или их союзов»16. Однако, существенного улучшения доступа на внешние рынки (и тем более снятия ограничений) это не вызвало. Так как практика применения защитных мер в таком ключе ограничивалась поставками некоторых видов промышленных и сельскохозяйственных товаров из Украины, а превентивного воздействия на торговую политику развитых стран данная поправка не оказала: у России не было достаточного экономического и политического веса для того, чтобы возможность применения ею ответных мер кого-либо останавливала. Несмотря на неэффективность мероприятий Комплекса в сфере снятия мер торговой политики, ограничивающих доступ российской металлургической продукции на рынки других государств, необходимо отметить помощь Правительства (политическая поддержка) в появлении у российских металлургических предприятий производственных мощностей за рубежом: именно в этот период компании начали поглощать производственные комплексы на закрытых от экспорта количественными ограничениями рынках ЕС и США.

В результате реализации мер, предусмотренных Комплексом, были достигнуты впечатляющие результаты: прибыль возросла в 7 раз, инвестиции в отрасль – в 2,4 раза, объемы экспорта - в 2,8 раза, средняя заработная плата – на 15-20% в год, средняя рентабельность - 23%, а также рост производства на 10 - 20 процентов в год (а по стальным трубам - на 52%), позволивший превысить уровень 90-го года по некоторым цветным металлам и приблизиться к нему по черным17. Кроме того, были успешно сокращены неэффективные мощности.

Для закрепления достигнутых результатов и создания условий для дальнейшего развития производства и экспорта была подготовлена «Стратегия развития металлургической промышленности Российской Федерации на период до 2015 года», утвержденная приказом Минпромэнерго России от 29 мая 2007 г. №177 (далее - Стратегия-2015). Согласно положениям этого документа среди первостепенных задач в период 2007-2015 г. значились насыщение внутреннего рынка металлургической продукцией для стимулирования развития металлопотребляющих отраслей и осуществления в них инвестиционных проектов. Таким образом, внимание законодателей по-прежнему было сконцентрировано в первую очередь на внутреннем рынке. В развитии экспорта ожидалось, что реализация мероприятий Стратегии-2015 повысит конкурентоспособность отечественной металлургической продукции, улучшит ее сортамент, обеспечит укрепление ее позиций на внешних рынках (как СНГ, так и дальнее зарубежье) и позволит российским экспортерам с помощью государства эффективно защищать свой интересы. Большое значение для выполнения задач имели улучшение инфраструктуры отрасли, решение вопросов с расширением сырьевой базы и использование инструментов таможенно-тарифного регулирования для снижения зависимости от поставок импортного сырья. Крупнейшие инвестиционные проекты, осуществляемые в рамках данной Стратегии-2015 и актов ее дополняющих, приведены в Приложении 4. Особое внимание было уделено уменьшению негативного влияния металлургического производства на окружающую среду, так как, ратифицировав Киотский протокол к рамочной конвенции ООН об изменении климата, Россия взяла на себя обязательства по снижению выбросов парниковых газов в атмосферу.

Стратегия-2015 строилась на 3 сценариях в соответствии с соответствующими прогнозируемыми показателями ВВП и индекса промышленного производства: пессимистичном, реалистичном и оптимистичном. Пессимистичный был связан с приостановкой технического и технологического развития отрасли, снижением объемов поставок на внутренний и зарубежные рынки, сокращением численности рабочих и средней заработной платы. Оптимистичный – с модернизацией производства, укреплением позиций на рынках сбыта, наращиванием поставок продукции с высокой добавленной стоимостью, дальнейшим наращиванием российскими металлургическими компаниями активов за рубежом и повышением корпоративной социальной ответственности предприятий отрасли.

Стратегия-2015 была разделена на этапы: два двухлетних (2007-2008 г. и 2009-2010 г.) и один пятилетний (2011-2015 г.). Первый сводился к повышению эффективности существующих мощностей, которое стимулировало бы повышение инвестиционной привлекательности отрасли, необходимое для осуществления второго этапа. На нем предполагалось создание новых, а также модернизация существующих производств и, как результат, совершенствование сортамента. В случае успешной реализации плана мероприятий второго этапа планировалось закрепить полученный эффект в течение следующего пятилетнего периода, по итогам которого показатели качества и номенклатура выпускаемых товаров позволили бы российской металлургии конкурировать с лидерами мирового рынка.

В первый же год реализации Стратегии-2015 был достигнут 15-25% рост производства (а по стальным трубам, листу и жести с покрытием - в 1,7 и 2,3 раза), в 3,6 раз увеличились инвестиции, экспорт возрос в 3,1 раза (по сравнению с 2000 г.)18

В целом, Стратегия-2015 была потенциально успешной, но не рассчитанной на достижение поставленных целей в условиях кризиса. В 2008-2009 г. снизились объемы спроса на продукцию отрасли на внутреннем рынке из-за неплатежеспособности потребителей и приостановки большинства инвестиционных проектов. Те же процессы за рубежом, а также активное использование государствами-импортерами протекционистских мер для защиты внутреннего рынка и агрессивный демпинг со стороны китайских производителей металлопродукции привели к снижению объемов экспорта. Резкое сокращение сбыта, растущие затраты на сырье и вынужденное нарушение условий контрактов поставки привели к значительному ухудшению состояния предприятий отрасли.

Для смягчения последствий кризиса была срочно разработана и принята «Стратегия развития металлургической промышленности на период до 2020 г.», утвержденная приказом Минпромторга России от 18 марта 2009 г. № 150 (далее – Стратегия-2020) с целью

«

обеспечения растущего спроса на металлопродукцию в необходимых номенклатуре, качестве и объемах поставок металопотребляющим отраслям на внутренний рынок (с учетом перспектив их развития), на рынок стран СНГ и мировой рынок на основе ускоренного инновационного обновления отрасли, повышения ее экономической эффективности, экологической безопасности, ресурсо- и энергосбережения, конкурентоспособности продукции, импортозамещения и сырьевого обеспечения»19.

Основные задачи, поставленные в рамках стратегии для органов исполнительной власти, заключаются в поддержке инвестиционных проектов в металлургии и помощь в решении проблем, с которыми по каким-либо причинам отрасль не может справиться своими силами (улучшение инфраструктуры, защита от дискриминации на внешних рынках и др.). Ощутимое влияние на стабилизацию отрасли оказали изменения в регулировании внешней торговли (введение временных ставок ввозных пошлин на аналогичную продукцию, использование специальных защитных и антидемпинговых мер против импорта, обнуление ввозных пошлин и НДС на оборудование, не производящееся в РФ, уменьшение сроков возврата НДС при экспорте). Эти меры дали необходимый эффект, например, одно только включение в перечень типов оборудования, по которым обнулялся НДС, семи позиций металлургического оборудования сэкономило для российских производителей около 2,3 млрд рублей.20

Стратегия-2020, как и предшествующая, содержит три сценария, основанных на прогнозе развития экономики России до 2030г.: инерционный, энерго-сырьевой и инновационный. Первый связан с приостановкой реализации крупных и долгосрочных проектов государственно-частного партнерства по развитию отрасли и ее инфраструктуры, отсутствием необходимых изменений в товарной структуре производства и привязкой темпов роста сбыта на внутреннем рынке к темпам роста строительства, как одного из основных потребителей металлопродукции. Второй основан на использовании развитой ресурсной базы и низких цен на энергоносители для увеличения объемов производства и экспорта до максимально возможных показателей, при сохранении существующей товарной структуры производства и экспорта. Третий сценарий, принятый как «целевой», содержит элементы второго, и ставку на средне- и высокотехнологичные производства, благодаря «опережающему развитию внутреннего спроса на продукцию с высокой добавленной стоимостью».21 Его использование побудит предприятия активнее внедрять новые технологии и разработки, что снизит ресурсоемкость производства, повысит конкурентоспособность продукции и постепенно увеличит долю в реализации товаров более высоких степеней переработки.

Прогнозируемый эффект для черной металлургии - совершенствование производственной и технологической структуры: ликвидация мартеновского производства, увеличение доли производства стали в конвертерах и электропечах, возрастет доля разливки стали с помощью машин непрерывного литья заготовок (НЛМЗ), увеличится доля холоднокатаного проката и автомобильного листа с покрытием. Для подтверждения результатов мер, нацеленных на модернизацию, следует отметить, что доля мартеновской выплавки стали сократилась с 16,4% в 2009 г. до 9,7% в 2011г.22 Кроме того, планируется запуск производства специализированных труб для топливно-энергетического комплекса, длинномерных рельсов улучшенного качества, широкого толстолистового проката, а также специализированной продукции для железных дорог и подвижных составов, атомного машиностроения, судо-, авиа- и автомобилестроения, оборонно-промышленного комплекса.

В цветной металлургии до 30% к 2020 г. повысится доля продукции «четвертого передела» (полупроводники, твердосплавная металлургия обработка металла, выпуск специализированной продукции), возрастет использование современных электролизеров в производстве алюминия, а также начнут активнее использоваться барботажные установки для переработки лома и отходов меди и никеля. Эти меры будут способствовать снижению загрязнения окружающей среды металлургическим производством. Из проектов, запланированных к осуществлению в рамках Стратегии-2020, следует выделить создание особой экономической зоны промышленного типа «Титановая долина» на территории Свердловской области.

Стратегия-2020, как и предшествующая, дополняется Долгосрочной государственной программой изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утвержденной Приказом Минприроды России от 16 июля 2008 г. N 151, и программами отраслей-потребителей металлопродукции (строительство, ТЭК, ОПК, машиностроение и др.). Последние нацелены на обеспечение стабильности реализации металлопродукции, необходимой для дальнейшего развития российской металлургии. Увеличение объемов внутреннего потребления удерживает производителей от использования нечестных методов ведения конкурентной борьбы и таким образом служит профилактикой для введения странами-импортерами ограничительных мер. Кроме того, рост спроса повышает внутренние цены на продукцию, что снижает рассчитываемую маржу при ведении антидемпинговых расследований в отношении российских товаров.

Адаптацию к условиям ВТО осуществляют Минэкономразвития, Комиссия Правительства РФ по вопросам развития металлургического комплекса, Комиссии по цветной и черной металлургии при Минпромторге России, Комитеты по металлургии при РСПП и ТПП, а также ряд других объединений и органов исполнительной власти.

В целом, сложившаяся система государственной поддержки производства и экспорта металлургической продукции достаточно эффективна, однако, по мнению некоторых исследователей, цели инновационного сценария Стратегии-2020 мало достижимы, так как «реализация подобных решений сильно заторможена развалом научно-исследовательской базы»23.